In materia di ordinamento degli enti locali la Regione Siciliana è titolare di potestà legislativa
esclusiva. Il fondamento giuridico di tale potestà è da rinvenire nell’art. 15 dello Statuto Speciale
della Regione Siciliana in base al quale, al comma 1°, tra le materie a competenza legislativa
esclusiva, ritroviamo “..il regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative, mentre al comma
II° si aggiunge che “L’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui comuni e sui
Liberi Consorzi comunali dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria.
Nel quadro di tali principi spetta alla Regione la legislazione esclusiva e l’esecuzione diretta in materia di circoscrizioni, ordinamento e controllo degli enti locali”.
Per effetto della richiamata normativa:
1) la disciplina legislativa in materia di ordinamento degli enti locali deve essere ricercata nelle
leggi regionali che disciplinano la materia;
2) le leggi statali in materia di ordinamento degli enti locali non trovano diretta applicazione in
Sicilia, come del resto tutte le leggi che disciplinano materie demandate alla potestà legislativa
esclusiva della Regione Siciliana, salvo che non intervenga un espresso “recepimento” delle stesse.
La conseguenza immediata della concreta applicazione dei principi prima esposti è costituita dal
fatto che, eventuali innovazioni introdotte nell’ordinamento degli enti locali dal parlamento
nazionale, non trovano immediata applicazione in Sicilia, fino a quando il legislatore siciliano non
intervenga attraverso una norma di “recepimento”.
In effetti, con l’obiettivo di temperare la rigidità formale della normativa esposta, nel senso di
facilitare, in presenza di determinati presupposti, la possibilità di applicare anche in Sicilia norme di
portata innovativa con effetti immediati, la dottrina ha elaborato ed introdotto nel sistema siciliano
il c.d. “principio di prevenzione”.
In conformità a tale principio la legislazione statale, in materie di competenza legislativa esclusiva,
non trova applicazione nell’ordinamento regionale siciliano solo nel caso in cui la materia risulti già
preventivamente disciplinata dal legislatore titolare della predetta potestà, mentre in caso contrario,
cioè nel caso in cui la materia non risulti disciplinata dal legislatore siciliano, la normativa statale
può trovare applicazione.
Ovviamente l’efficacia nella nostra regione della normativa statale che disciplina la materia di
competenza legislativa esclusiva, viene meno ove la regione si riappropri della sua potestà ed
intervenga disciplinando la materia.
In questo caso si produce quello che i costituzionalisti hanno definito in modo alquanto efficace
“effetto ghigliottina”, nel senso che la normativa statale cessa di produrre effetti (…è
ghigliottinata !) lasciando il posto alla legge regionale successivamente intervenuta.
È il caso di rilevare che l’esercizio della potestà legislativa esclusiva, da parte del legislatore
siciliano, soggiace a limiti che hanno una fonte di carattere costituzionale. In particolare:
1) Principi generali dell’ordinamento giuridico.
I limiti appartenenti alla categoria “de qua” non sono di facile individuazione poiché non esiste,
ovviamente, un’elencazione alla quale fare riferimento, bensì scaturiscono da un’attività
d’interpretazione che deve essere svolta caso per caso e materia per materia verificando che
l’esercizio della potestà legislativa sia coerente all’evoluzione dei principi e delle idee forza che nei
vari settori della nostra società, caratterizzata da un forte dinamismo, in un determinato momento
storico si sono affermati.
In concreto, volendo esemplificare, pur essendo attribuita alla Regione Siciliana potestà legislativa
esclusiva nella materia dell’ordinamento degli enti locali, il suo esercizio attraverso la produzione
normativa non può spingersi al punto di derogare a norme di principio dell’ordinamento giuridico
desumibili dallo stesso in generale o da singole leggi di settore.
L’osservanza dei principi di cui trattasi è, inoltre, funzionale a garantire l’unitarietà
dell’ordinamento giuridico italiano che non può essere mortificata neanche dall’esercizio della
potestà legislativa esclusiva.
(Esempio: la Corte costituzionale ha ritenuto illegittime alcune norme dell’ordinamento regionale
siciliano in materia d’ineleggibilità alla carica di consigliere comunale poiché recanti una disciplina
più restrittiva rispetto ad equipollenti disposizioni statali, ritenendo non giustificati trattamenti
diversi in materia d’elettorato passivo all’interno dell’unitario ordinamento italiano - sentenza della
Corte Costituzionale 13 dicembre 1989, n. 571 in materia d’elettorato passivo – ineleggibilità alla
carica di consigliere comunale).
2) Le norme fondamentali di riforma economico sociale.
Il suddetto limite è frutto d’elaborazioni prodotte dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale.
La Corte Costituzionale ha affermato che la normativa prodotta dal parlamento nazionale non trova
ostacoli alla sua concreta applicazione anche nelle Regioni a Statuto Speciale, in materie demandate
alla potestà legislativa esclusiva, laddove la normativa medesima è da definire “di riforma
economico sociale”.
La stessa Corte Costituzionale ha stabilito che le leggi statali possono essere qualificate norme
fondamentali di riforma economico sociale in presenza dei seguenti caratteri:
a) si mostrino idonee d incidere sul tessuto dell’ordinamento e della società;
b) siano riferite a settori e/o beni di natura economico sociale di particolare rilievo;
c) corrispondano ad interessi unitari estesi nell’intero territorio nazionale.
Non è in concreto agevole individuare le norme legislative prodotte dal parlamento nazionale che
sono da classificare di riforma economico sociale.
Il criterio distintivo che è stato utilizzato in alcune occasioni dal legislatore nazionale è stato quello
dell’auto qualificazione. In buona sostanza, in alcuni casi, penso alla legge 109/1994 sui lavori
pubblici, il legislatore nazionale ha definito la legge predetta “ di riforma economico sociale” e,
come tale, molti interpreti hanno ritenuto che la stessa fosse immediatamente applicabile anche in
Sicilia.
Sul tema intervenne la Corte Costituzionale la quale sancì l’incostituzionalità dell’art. 1 della legge
109/1994 nella parte in cui auto - qualificava in modo generalizzato il suo contenuto di riforma
economico sociale, anziché solo i principi desumibili dalle disposizioni della legge stessa sono da
considerare inderogabili (sentenza 7 novembre 1995, n. 482).
Da quanto esposto possiamo certamente affermare che la concreta applicazione del principio “de
quo”, nelle regioni a statuto speciale tra le quali la Sicilia, passa attraverso un esame delle norme
statali e della reale portata innovativa che alle stesso ha inteso attribuire il legislatore nazionale, al
di la della loro auto - qualificazione.
Per fare un esempio concreto, va ricordato che quando il legislatore nazionale produsse la legge
127/1997 (cosiddetta “Bassanini bis”) la quale ebbe una portata estremamente innovativa sotto
l’aspetto dell’assetto e riparto delle competenze tra organi politici ed organi burocratici, ciò che si
registrò fu un forte senso di resistenza e frustrazione nell’ambito di molti settori del parlamento
siciliano.
Da parte di molti studiosi, proprio per la portata fortemente innovativa della riforma, si ritenne che
la stessa presentasse i caratteri di norma fondamentale di riforma “economico sociale” e come tale
d’immediata applicabilità nell’ordinamento siciliano in generale e degli enti locali in particolare
senza necessità di specifico “recepimento” con norma regionale.
In presenza di tale presa di posizione forte e del convincimento di molti della correttezza ed utilità
dell’interpretazione data dalla dottrina più avanzata sulla reale portata della riforma, l’assemblea
regionale siciliana, “tagliando la testa al toro”, ha emanato la legge regionale 23/1998 che, di fatto,
ha recepito in Sicilia la legge 127/1997.
C) Obblighi internazionali dello Stato.
Anche in materia d’adempimento agli obblighi internazionali l’evoluzione più recente ha
riconosciuto la possibilità d’esercizio da parte delle Regioni a Statuto Speciale, nelle materie di
competenza esclusiva, del principio di autonomia, andando oltre il rigido principio di statualità che
nella materia in passato si era affermato.
Ciò che va sottolineato è che, in materia d’ordinamento degli enti locali, non si riscontrano
significative esperienze concrete di richiamo del limite di cui trattasi nell’esercizio della potestà
legislativa esclusiva da parte della Regione Siciliana.
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